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学术论著

中国征地制度调研报告(简版)

2014-07-20 19:51  来源:北京市盛廷律师事务所

中国征地制度调研报告(简版)

一、现行土地征收制度中热点问题及冲突

(一)《土地管理法》以及《土地管理法实施条例》等相关法律法规对于“公共利益的界定问题

1、“公共利益”一词的法律出处

根据《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的财产权利和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”《民法通则》中也有相关“公共利益”的规定,即公民、集体的合法财产权益受法律保护,以条文形式明确了侵犯公民、集体合法财产权所应承担的民事责任。对于国家土地制度以及关乎民生的土地征收征用制度进行规定的《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。

2、目前可寻的对于“公共利益”的界定以及相关案例

目前在财产征收方面对“公共利益”给出了具体解释的,就是2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。其第八条规定:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”这一规定的出台是为了限制以往城市土地的商业化开发经常借“公共利益”为名实施的情况。

3、“公共利益”实现的巨大意义

(二)征地补偿标准的法律依据以及不合理之处

我国《土地管理法》第47条的内容可以得到对于如今征收集体土地时的补偿标准的详细标准。然而,从该条内容上来看,对于一些补偿款项的最低标准的规定在经济迅速发展,土地价格高涨的今天还是处于较低的水平,其中有些规定还存在不合理的成分。

(三)有关土地征收的法律法规规定中的冲突之处

1、《实施条例》与其上位法《土地管理法》的冲突

2、《土地管理法》中有关集体土地使用权登记及争议处理问题

二、现行土地征收程序分析及存在问题

(一)权力主体缺乏中立性引起行政违法行为

现行制度下,权力主体的中立性缺失,是由于行政管理常与解纷裁判的职能混同导致的。此外,在政府本身不属于建设单位的情况下,政府也是作为公共利益的代言人而要求被征地人作出牺牲。

(二)违反程序流程与期间限定

征地制度应当具有明确的流程,而每一项程序都有法律规定预设的期间限定,在实践中严格遵守流程及其期间限定是一项重要的内容。这对于知情权、参与权等程序性权利的保护以及当事人获得实际利益的实体性权利保护具有重要意义。

(三)告知程序不合理——知情权难保障

事实上, 当前我国的土地征用制度基本上还是沿袭计划经济时代的单方强制性特征,农民个人参与不足,农民在这场不平等的产权“交易”过程中甚至完全被排挤在外,他们的知情权和参与权没有得到有效保障。

(四)听证程序待完善——保障参与权

法律的正义唯有通过公正的程序才能得以维护,完善土地征收补偿程序,就需要重点构建土地征收补偿中的听证程序。

(五)补偿调查与执行程序

由于行政主体可能与征地项目存在利益联系,导致其在征地程序中欠缺中立性。政府在单方面决定补偿标准时,不论是按照年产值计算,还是按照土地价格形成方法计算,不可能以中立的或不偏向于自己的立场确定补偿标准,因此也就无法彻底解决补偿方案的公平问题。


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