断水、断电，从南阳梦灵钒业开始说起

 

原创 2018-01-14 付顺托 盛廷征地拆迁律师

 

 

 

入冬渐深，近日，已多地飘雪。

 

还没有签协议的被拆迁户，也进入了与拆迁人的鏖战时期，此时断水、断电往往会同时登场，以瓦解被拆迁户最后的坚持。

 

虽然断水、断电行为，在《行政强制法》、《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》中都明文规定被禁止使用，但鉴于断水、断电对于逼迁效果甚佳，各地的拆迁房也就对此手段津津乐道、屡试不爽。

 

 

 

按照“法无明文授权不得为”的法治原理，未有法律明文规定行政机关可以以行政命令要求公用企业断水、断电，行政机关就不得采取相应措施。“南阳高新区梦灵钒业加工厂诉南阳高新区管委会违法断电”案，就表达了相同的看法。

 

梦灵钒业于2004年11月成立，取得了个人工商营业执照，并于同年开始生产。2005年10月13日，南阳市环境保护局作出宛环管【2005】106号文，责令梦灵钒业立即停止生产，办理有关环保手续。2005年12月15日，梦灵钒业向河南省环保局申请补办环评手续，河南省环保局认为，梦灵钒业不符合豫环监【2005】100号文《河南省环保局关于我省五氧化二钒建设项目环境管理的指导性意见》的要求，拒绝环评申请，并认定其未批先建，要求南阳市环保局依法处理。2009年5月18日，高新区环保局向南阳市电业局靳岗供电所发文，函请对梦灵钒业实施断电。

 

一审、二审法院均认为：1、根据《环境影响评价法》、环境保护部《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》、《河南省建设项目环境保护管理条例》的相关规定，有权审批项目环境影响评价文件的行政主管部门，方可对尚未取得项目环境影响评价文件，即投入建设或生产的企业行使相应的行政管理职权。故高新区环保局作出停电停产通知的行为无法律、法规、规章所确定的职权依据，其应依照相关规定上报有权机关作出处罚，无权自行以通知形式停止对相关企业供电和责令停止生产。

 

 

 

该判决即印证了行政强制手段必须有法定的依据才具有正当性，那之于断水、断电，有无相应法律依据呢？

 

根据《合同法》、《电力法》等相关法律法规的规定，能够导致停水、停电的情形，主要有：

 

因供电设施检修，包括计划检修、临时检修等；《合同法》180条；《电力法》29条；

 

依法限电《合同法》180条、《电力法》29条；

 

用户违法用电、用水，情节严重时可以按照国家规定的程序停止供电、供水；《合同法》180条、《电力法》29条、《电力供应与使用条例》第30、40条、《城市供水条例》35条；

 

未按规定交付电费、水费的；《合同法》182条、《电力供应与使用条例》第27条、39条、《城市供水条例》35条；

 

为保障建筑工程安全生产管理，需要临时停水、停电，建设单位应当按照国家有关规定办理申请审批手续；《建筑法》42条；

 

基于上述法条可见，停水、停电的法定情形终并不包括行政机关的决定，也即在拆迁过程中，法律上并不能为供电局等公用企业因配合行政机关而断水断电提供任何支撑。

 

其因法律上并不存在的配合义务而断水、断电，也就公然违背了其与用户之间的供水、供电合同。

 

生存权与营业自由

 

水、电是公民生活的基础性条件。如遭遇断水、断电，公民的生存权与企业的营业自由也就不复存在。

 

《宪法》一方面规定国家权力，一方面规定公民权利，并因此而衍生了国家权力与公民权利之间的两种基本关系。其一，人性尊严不可侵犯，国家一切权力对其负有重视与保护的义务。简而言之，即公民有请求国家予以保护的权利，如遭遇危险时，请求公安机关予以人身财产保护等。其二，免于受到国家公权力侵犯的权利，如当国家公权力侵犯公民私权利时，公民有行政复议或行政诉讼的权利。

 

生存权，则兼而有之，其不仅仅是防御国家随意剥夺生命的防御性人权，同时它也是具有积极意义的请求国家照顾、维系其生命之权利。

 

生存照顾是现代给付行政下的国家任务，即便是公用事业单位提供，也不能减少国家所承担的义务。国家只能以特许授权公用企业提供服务，并监督其提供更好质量的服务，而不能因此而减弱对公民的保护。

 

行政机关在强制手段选择时，也应遵照“比例原则”和“禁止不当连接原则”。基于拆迁或其他公权力目的，而贸然断水、断电、株连亲属工作、甚至要求小朋友停学等，都非正当事由。

 

法无明文授权不得为

 

基于以上分析，既然没有明文规定行政机关拥有在拆迁时，指令供电局等公用事业单位断水、断电，行政机关也就不得采取该措施。

 

但鉴于断水、断电是如此行之有效，立法机关对此也态度暧昧，那么是否就意味着行政机关就不用遵守严格的法定注意呢？

 

“南阳高新区梦灵钒业加工厂诉南阳高新区管委会违法断电”一案，就作出表态：尽管断电对保护环境方面，行之有效，但也对营业自由、健康权以及生活保障构成不同程度的限制和侵犯。同时，国家及河南省的相关法律、法规也未授权高新区管委会作出停电、停产通知的权利。高新区管委会在无法律授权、无法律依据的情况下致函电管所要求其对梦灵钒业断电的行为违法。

 

此判决也印证了行政强制手段必须有法定依据才具有正当性，而使用断水、断电逼迁的行为显然不在有法定依据之列。

 

且对于行政执行机关的协助义务，行政强制法仅在“冻结”中规定金融机构的配合义务，而对其他配合义务并无规定。也即，在征地拆迁中，供电局等也没有配合行政机关断水、断电的义务。

 

另《行政许可法》第67条规定，取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务；未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。

 

也即水、电等公用企业，应按照国家规定的标准、资费向用户提供稳定、安全的服务，且非经过许可部门批准，不得擅自停水、停电，这也再次印证，拆迁部门无指令水、电等公用企业，以断水、断电的方式来逼迁的权利；水、电等公用企业，也无此配合义务。

 

 

 

《行政强制法》第43条，更是明确提出， 行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。即便对方是企事业单位，按照梦灵钒业案（2011）南行终字第29号的判决，相关行政机关，也应依照相关规定报有权机关依法作出处罚，而不是擅自停止对相关企业供电。依照上述《行政许可法》第67条，有权机关应为行政许可机关或主管部门。

 

拆迁之门已然洞开，断水、断电宛若冰、火两条狗，四处撕咬。

 

总之，基于生存权、宪法保护、比例原则、禁止不当连接原则、法无授权不得为原理以及梦灵钒业案，除行政许可机关或主管部门批准，行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定，相关公用事业单位无配合义务。

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